PPP项目中政府履约行为将受到约束

 两份重要文件相继出台

    《办法》针对PPP模式推进以来，社会资本所关心和担忧的地方政府信用问题，提出政府不履约将被扣款。《意见》在特许经营和PPP领域也释放出重大政策信号。首先，对企业投资趋宽，而对政府投资趋严。对于经营性的特许经营或PPP项目而言，政府方出资可能会趋紧。

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    近日，党中央国务院发布《关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称 《意见》），明确要改善企业投资管理，充分激发社会投资的动力和活力。据国家发展改革委介绍，这份《意见》是我国当前和今后一个时期投融资领域推进供给侧结构性改革的顶层设计，是在新起点上纵深推进投融资体制改革的纲领性文件，是经济新常态下发挥投资作用的重要遵循。贯彻落实好 《意见》，既利当前又利长远，将对稳增长、调结构、惠民生发挥重要作用。

    《意见》在特许经营和PPP领域也释放出重大政策信号。首先，对企业投资趋宽，而对政府投资趋严。对于经营性的特许经营或PPP项目而言，政府方出资可能会趋紧。其次，特许经营和PPP项目比较头疼的融资问题将有望缓解，而信息公开、项目监管等环节则会逐步走上轨道。第三，特许经营模式不会退出历史舞台，最大的可能是与政府购买服务并列成为PPP（广义）的两类主要模式，并分别适用于不同性质的项目。

    国家发展改革委相关负责人表示，当前最重要的任务就是要把《意见》认真地贯彻和落实。为此，国家发展改革委将会同有关部门和地方进一步制定具体的分工意见，明确有关部门和地方的责任、任务以及成果形式和完成时效。同时督促各地方抓紧落实工作，特别是地方要结合本地区的实际制定贯彻落实意见，力争尽快完成各项改革任务。

    与此同时，财政部《PPP项目财政管理办法》（以下称《办法》）也于本月进入征求意见阶段，《办法》针对PPP模式推进以来，社会资本所关心和担忧的地方政府信用问题，提出政府不履约将被扣款。

    那么，这两份文件对化解PPP模式现存问题将产生多大作用？

    据悉，《办法》提出，地方政府信用将成为政策关注重点，政策已明确将PPP支出纳入预算管理，如地方政府不履约，上级财政将直接从相关资金中代扣并支付。

    事实上，围绕PPP项目，从去年起，相关政策就陆续推出，使地方政府财政可承受能力评价和项目识别评估得到完善。而随着PPP项目支出被纳入地方财政预算，地方政府的履约行为也逐渐受到约束。

    最受关注的政策文件是2015年4月财政部印发的 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称 《指引》），其最大的亮点在于将PPP资金纳入预算管理，规范不顾实际财力、盲目上PPP项目的地方政府。

    按照《指引》要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10％。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

    据业内人士分析，PPP项目占公共预算比例不超过10％，是一个相对合理的区间。比之前《指引》（征求意见稿）规定的5％比例有所提高，给了各地政府一定的裁量权。

    目前，PPP相关操作的指导性文件已经基本系统化，PPP运作的基本规范性文件也已经逐渐成型。财政部正在其PPP示范项目中，实践这些政策规定，并通过建立基金库等方式，推动更多项目落地。

    而本月进入征求意见阶段的 《办法》，其主要内容是地方政府不履约时的扣款机制和将PPP支出纳入预算管理，以保障PPP项目合同中的地方政府履约能力，解决地方政府信用问题，让社会资本减少对政府信用心存芥蒂。

    据了解，《办法》要求每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结构等，预算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。同时，上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的，按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的，由上级财政直接从相关资金中代扣，并支付至项目公司或社会资本。

    《办法》对地方政府PPP项目支付的约束，利好契约精神建设，直击目前痛点。但相关专家指出，不要将对支付约束变成PPP的刚性兑付，项目前期是否跟上、后面绩效考核是否到位，都应务实地与支付约束相结合，否则可能加剧地方债务的扩大。

    此外，针对我国目前民间投资下滑严重，而在PPP项目中，不少业内人士反映“国进民退”现象有趋于严重的态势，如国企正成为PPP项目的主要推动者，国企在订单获取、项目融资、项目落地等多角度竞争优势显著，尤其在大型项目上更是如此，而这势必造成有的项目民间资本想进却进不去，有的项目缺乏有效的机制保障民营企业投资收益，民间资本因此持币观望，导致民间投资在环保等行业下滑的局面。这些问题将如何解决在《办法》中也得到了体现，其采购条件中规定要依法择优选择合作伙伴，不得以不合理的条件对合作方实行差别待遇或者歧视待遇。要积极鼓励民营企业、中小企业参与，依法允许外资企业参与。同时，《办法》对低价竞争和信息公开也高度关注。

    事实上，在《办法》和《意见》出台前，决策层的不少文件和动作已经说明其关注到了投资“国进民退”、市场公平竞争等问题。比如，今年5月国务院办公厅要求对促进民间投资政策落实情况开展专项督查。其中，重点督查是否存在市场反映的民间资本准入门槛高、困难多、阻力大等问题以及是否存在民间投资不能享受与其他企业同等的财政补助、土地供应、贷款贴息、用水用电用气用热价格等问题，营造公平竞争的投资环境。

    专家指出，在PPP等模式各项制度逐步完善的进程中，是可以期待程序公平的，但更重要的还是依靠企业自身实力。在充分的市场竞争下，民营企业可以占有PPP项目的一席之地。国企可与民企形成生态合作关系，国企找到有效率的民企参与项目，能够提升整体的服务，将项目机会和合作共赢最大化，所以有实力的民企依然会获得PPP项目应得的部分。

    因此，《意见》提出，金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点，有助于小微企业、创业企业等轻资产企业从银行拓展融资渠道。