强化反垄断和防止资本无序扩张：新型“大而不能倒”风险三问

今年的中央经济工作会议提出，“强化反垄断和防止资本无序扩张”是明年要抓好的重点任务之一。要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。金融创新必须在审慎监管的前提下进行。这再次引发了市场对新型“大而不能倒”风险的关注和探讨。

12月8日，银保监会主席郭树清在新加坡金融科技节上表示，要关注新型“大而不能倒”风险。少数科技公司在小额支付市场占据主导地位，涉及广大公众利益，具备重要金融基础设施的特征。一些大型科技公司涉足各类金融和科技领域，跨界混业经营。必须关注这些机构风险的复杂性和外溢性，及时精准拆弹，消除新的系统性风险隐患。

那么，新型“大而不能倒”风险“新”在哪里？在此时强调关注新型风险释放了怎样的信号？未来金融监管将形成怎样的格局？近日，《金融时报》记者采访了相关专家，以期对新型“大而不能倒”风险进行深入解读。

新型“大而不能倒”风险“新”在哪里

“大而不能倒”原本是针对银行业金融机构的风险现象，如今，一些大型科技公司和少数具备重要金融基础设施特征的科技公司，也正面临着极其类似的情况，被称为新型“大而不能倒”风险。

“新型‘大而不能倒’风险是伴随着经济金融形态的变化而出现的，我们看到，随着经济、金融数字化加速，衍生出新的金融活动形式以及新型的金融基础设施。”国家金融与发展实验室副主任曾刚认为，“新型”主要表现在，科技公司并不是典型的传统持牌金融机构，但在实践层面，却从事了传统金融机构的业务，既具有新经济形态下金融基础设施的功能，也在业务范畴与其他金融机构有广泛而深入的关联，存在着新的系统性风险隐患。

“在小额支付领域，少数几个科技公司平台的市场占有率非常高，涉足各类金融场景，涉及广大公众利益，具备重要金融基础设施特征。如果这些金融基础设施出现问题，交易体系运行的稳定性就会受到巨大的干扰，进而影响到整个经济金融的稳定性。”光大证券研究所银行业首席分析师王一峰表示。

数据显示，以移动支付为代表的小额支付市场发展迅猛。根据央行披露的数据，2020年三季度，非银行支付机构处理网络支付业务132345.00亿笔，金额78.96万亿元，同比分别增长22.65%和23.38%；网联平台处理业务（支付机构发起的通过网联平台处理的涉及银行账户的网络支付业务）1561.22亿笔，金额97.21万亿元，同比分别增长43.82%和40.87%。

而一些大型科技公司跨界混业经营带来的风险，复杂性和外溢性更加突出。“有的金融科技公司与银行机构做联合贷款，大量资产被做成ABS放到市场上去卖。当规模不大或者交易对手不是很多的时候，系统性风险尚不突出，但是规模一旦上去，风险传导的范围就有极大可能影响到其他金融机构的运行。”曾刚强调。

以蚂蚁公司为例，其招股书披露的信息显示，蚂蚁公司共计2.1万亿元信贷规模 ，其中98%的资金来自合作银行和发行ABS。

王一峰认为，金融科技巨头是典型的平台型企业，具有网络效应和规模效应，其通过拆解金融业务，达到实际的混业经营并提供交叉性金融产品，可能加剧金融风险跨市场传染。同时，大型科技公司作为平台中介，凭借场景优势，掌握流量分发，对金融机构形成较强的议价权，客观上造成了金融机构在流量导入、客户管理、风险控制方面对科技巨头实质性的依赖。

释放了怎样的风险信号？

“什么叫作‘大而不能倒’？就是对于具有系统重要性的金融机构，监管部门不敢让他轻易倒闭。这样的话，就会引发道德风险。”曾刚表示。

在2008年金融危机之前，“大而不能倒”只是潜规则。2008年9月15日，美国具有150多年历史的投资银行雷曼兄弟倒闭，引发了全球金融市场的大地震，使次贷危机演变成1929年大萧条以来最严重的全球金融危机。这些经历成为许多政客和非金融人士要求救助大型金融机构的理由，即“大而不能倒”。

然而，伴随着“大而不能倒”的是道德风险的滋生以及由此制造的更大风险。曾刚进一步解释称，“大而不能倒”问题的本质是，大型机构的债权人和股东相信，大型机构将会受到政府的援助而不会倒闭。于是，他们就会放松对机构的审慎经营，反而去从事一些高风险业务，过度发展、过度承担风险。

目前，特别值得注意的风险主要集中在两方面，一方面，这些随着新经济发展起来的新型金融基础设施，不持有相应金融牌照或者即便持有牌照，但从事的某些业务超出牌照范围，游离于监管范畴之外，监管真空导致套利机会的出现，极容易扭曲市场。另一方面，大型科技公司的混业经营不只是发生在金融机构之间的跨界，而是和实体经济形成跨界，混业状况更为突出，导致潜在风险的外溢性更强，对实体经济的影响更加直接。

“此外，游离于监管范围之外的现象还会导致市场竞争的不公平。那些从事着与银行相同金融业务的科技公司却没有受到与银行相同的监管约束，得到的多、付出的少，对其他机构是很不公平的，这极容易扰乱市场秩序，导致资源的错配和价格的扭曲。”曾刚以小贷公司举例称，实际上，小贷公司的消费信贷业务本质上就是银行的信用卡业务，但却没有受到与银行信用卡业务相同的在准入、催收、定价方面的监管。

王一峰强调，与传统金融机构的“大而不能倒”有所区别，平台型科技公司面向的C端客户数量庞大，容易形成自然垄断和“赢者通吃”的局面，仅仅从信息安全的角度来说，也存在“大而不能倒”的风险。

金融科技监管格局将走向何方？

美国次贷危机之后，为了解决“大而不能倒”的问题，巴塞尔协议Ⅲ对全球系统重要性金融机构提出更高的资本充足率要求、杠杆率要求、公司治理要求以及更加严格的关联交易和信息披露要求。“实际上，监管的目的，一方面，提前把过度承担风险的可能性进行控制，提前约束‘大而不能倒’风险的出现；另一方面，通过‘生前遗嘱’，即恢复与处置计划，提前做好相关安排，使大型机构依靠自己来解决外溢风险，尽量减少动用公共资源，避免全社会来为其不审慎经营买单。”曾刚表示，接下来对科技公司监管办法的完善或将延续这一监管思路。

曾刚和王一峰两位专家不约而同地强调了未来对金融科技监管的“全覆盖”和“一致性”。

“那些游离于监管体系之外的业务，要纳入监管体系中，那些已经在监管体系之内，但不持有相应金融业务牌照的，要与银行业金融机构‘拉平’监管，做一样的事就要接受一样的监管。”曾刚强调。

“化解金融科技巨头‘大而不能倒’风险，当务之急是牢记金融科技的本质仍然是金融，要把服务实体经济作为发展金融科技的出发点和落脚点，提升金融服务的质效，推动社会福祉增加，通过金融创新惠及民生发展。”王一峰认为，要强化金融科技巨头的监管，区分科技业务和金融业务，找到适应大型科技公司特点的监管方式，增强监管的穿透性、时效性和协调性，注重监管科技运用，前瞻性评估金融科技创新的安全性，既为市场预留足够弹性空间，又要避免监管套利特征的“伪创新”。对于业务本质特征清晰，规模体量较大的尽早统一规制、拉平监管，增强监管的一致性。

实际上，如今监管已经在精准拆弹的过程中。今年以来，《金融控股公司监督管理试行办法》落地实施，填补了金融控股公司的监管空白。与此同时，针对各项金融科技业务的管理办法也正在加紧出炉，如《网络小额贷款业务管理暂行办法》正在征求意见。而在数据方面，《个人金融信息（数据）保护试行办法》也写入了今年央行的工作日程表中。

目前来看，我国已先后在全球系统重要性银行等领域建立起监管框架，业内预期金融科技领域的金融监管将会实现全覆盖。“‘十四五’规划建议提出，处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系。要想守住系统性风险底线，就要不留死角地把具有系统重要性的机构都纳入监管范围内。”曾刚表示。

可以预见，在所有金融业务都要纳入监管的趋势下，金融科技公司与传统金融机构的监管要求也有望站在同一起跑线上，未来比拼的是在合规的基础上，通过创新服务实体经济的能力。

作者：赵萌，文章来源中国电子银行网，版权归原作者所有，如有侵权请联系本人删除。